Publikacje

  • Dobre intencje to za mało

    Dobre intencje to za mało, czyli ustawa pekaesowa okiem ekspertów

    Projekt ustawy o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej (z 11 marca 2019 r.; dalej: ustawa pekaesowa), według jego pomysłodawców, ma dokonać rewolucji w finansowaniu przewozów autobusowych w Polsce powiatowej. Przewoźnicy mają powrócić na dawno zapomniane trasy i dzięki zaproponowanym rozwiązaniom, czyli specjalnie utworzonemu funduszowi, otrzymywać za to godziwy zysk.

    Jednak choć projektowana ustawa jest intencjonalnie słuszna, to może spowodować niemały chaos i dyskryminację niewystarczająco szybkich organizatorów publicznego transportu zbiorowego. Może też wcale nie poprawić sytuacji wykluczenia transportowego znacznych części kraju.

    Proteza do 2021 r.

    By projektowana ustawa mogła funkcjonować zaraz po wejściu w życie, proponuje się wprowadzić do niej przepisy epizodyczne (dział IV), które stanowią szybką protezę niezbędną dla uruchomienia środków z funduszu już w 2019 r. Mają one obowiązywać do końca 2021 r. i są zgoła odmienne od podstawowego mechanizmu dopłat zapisanego w projekcie. W zasadzie stanowią szybką ścieżkę pozyskania dodatkowych środków pieniężnych dla każdego organizatora i operatora. Ale tak naprawdę nie posłużą likwidacji białych plam transportowych czy przywracaniu zlikwidowanych połączeń, tylko raczej będą stanowić ekstra benefit dla już finansowanych linii.

    Dla kogo wsparcie.

    Sporym zaskoczeniem są przepisy określające beneficjenta dopłaty ze środków funduszu. Otóż, zgodnie z art. 22 ust. 1 projektu ustawy o dopłatę do wozokilometra będzie mógł ubiegać się każdy organizator publicznego transportu zbiorowego. Czyli w podziale środków z funduszu będzie mogła wziąć udział każda gmina, każde miasto oraz każdy powiat, jak również województwo. Warunki są jedynie dwa. Albo do 2021 r. dopłaty będą przysługiwać jedynie do już finansowanych przez danego organizatora (przed wejściem w życie przepisów ustawy pekaesowej) linii komunikacyjnych, albo będzie to wsparcie do tych linii komunikacyjnych, dla których umowa zostanie zawarta, co prawda, już po wejściu w życie ustawy pekaesowej, ale jedynie w ramach trybu nadzwyczajnego (art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym; t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2016 ze zm.).

    Czyli chodzi o sytuację, gdy umowy nie można było z przyczyn obiektywnych zawrzeć w standardowych trybach przetargowych lub jako zlecenie in house. Powyższe przepisy de facto podważają uzasadnienie dla ustawy pekaesowej. Wynika z nich bowiem jednoznacznie, że dotacja nie będzie (przynajmniej do końca 2021 r.) remedium na odtworzenie nieistniejących połączeń komunikacyjnych, ale raczej wsparciem dla już funkcjonujących przewozów.

    O dopłatę do wozokilometra będzie mógł ubiegać się każdy organizator publicznego transportu zbiorowego.

      Pobierz publikację

    format: PDF
    rozmiar: 2.3 MB

    Choć, co ważne, funkcjonujących w ramach publicznego transportu zbiorowego o charakterze użyteczności publicznej. Dla gmin oraz powiatów proponowane brzmienie tego przepisu może problematyczne stanowić kłopot o tyle, że zawarcie umowy w trybie art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym możliwe jest jedynie w sytuacji wykazania zakłócenia w świadczeniu usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Przykładowo odbywa się to tak. Sytuacja pierwsza: mam operatora, który ogłasza upadłość, więc w tym trybie wybieram szybko nowego. Sytuacja druga: nie mam formalnie operatora, ale przewóz zapewnia komercyjny przewoźnik, któremu nagle (ale już po wejściu w życie ww. przepisów) przestaje się to opłacać i kasuje połączenia. Wtedy też można szybko interweniować z ominięciem zamówień publicznych. Czyli chodzi tu o przypadki, gdy usługa była już świadczona, ale z przyczyn zewnętrznych wystąpiło jej zakłócenie. Jest to całkowicie inna sytuacja niż chęć uruchomienia nowej linii przez gminę czy powiat. Tego przepisu nie można stosować jak magicznego wytrychu, a zdaje się, że taka jest intencja w projekcie ustawy pekaesowej.

    Kto pierwszy, ten lepszy

    Do końca 2021 r. przy wydatkowaniu środków z funduszu obowiązywać będzie nie racjonalne planowanie czy też potrzeba społeczna, ale zasada kto pierwszy, ten lepszy. Zgodnie art. 22 ust. 5 projektu o przyznaniu dopłaty ma decydować kolejność wpływu wniosków organizatorów wraz z rozliczeniami do właściwego wojewody. Wątpliwości budzić może już sformułowanie „z rozliczeniami”, co sugeruje, jakoby wnioski miały być składane ex post.

    Jednocześnie kolejne przepisy mówią o dopłacie do linii, na której dopiero mają być realizowane przewozy. Wydaje się, że w tym zakresie projekt wymaga doprecyzowania, czy będziemy mieć do czynienia z wnioskami ex post, czy ex ante. Jednocześnie może dojść do sytuacji, gdy kilku organizatorów zablokuje cały roczny przydział funduszu na dane województwo, bo złożą wnioski jako pierwsi i w ten sposób wyczerpią pulę dopłat przewidzianą na dany rok. Taki tryb przywodzi na myśl początki przyznawania środków wspólnotowych po akcesji Polski do UE, gdy dla niektórych programów także obowiązywała zasada kolejności wpływu wniosków.

    Jeśli w przypadku funduszu przewozowego byłoby podobnie, to będziemy świadkami swoistego wyścigu. A to z racjonalnym wydawaniem pieniędzy na transport zbiorowy wiele wspólnego mieć nie będzie. Co ważne, w okresie po 2021 r. chce się zrezygnować z wyścigowego tempa składania wniosków, ale projekt nie wskazuje, że zastąpi się go inną procedurą. Rodzi to ryzyko, że w dalszym ciągu wnioski będą składane przez organizatorów na wyścigi, skoro kwota przeznaczona na dane województwo jest stała i nie może zostać przekroczona.

    Niewiadome i ryzyka 2021 r.

    Co ważne, projekt ustawy nie precyzuje wielu kwestii związanych z rozliczaniem i weryfikacją dofinansowanych usług, co oczywiście należy odebrać in plus, gdyż ustawy powinny regulować materię ogólniejszą. Jednak, by ostatecznie rozstrzygnąć, czy skórka będzie warta wyprawki, trzeba poczekać na rozporządzenia wykonawcze, które powinny określić m.in. także obowiązujący wzór umowy między wojewodą a organizatorem przewozów, co nałoży – zapewne na organizatora – obowiązki kontrolne i informacyjne oraz odpowiedzialność za rozliczenia przyznawanego dofinansowania.

    Benefity na początek, ale czy na pewno?

    Zgodnie z projektowanym art. 22 ust. 2 ustawy pekaesowej organizator będzie mógł uzyskać dopłatę nie większą niż 1,00 zł (do końca 2021 r., a później 0,80 zł) do każdego wozokilometra przewozu o charakterze użyteczności publicznej. Jednak do tego niezbędne jest finansowanie usługi przez organizatora w wysokości co najmniej 30 proc. ceny usługi. Problemy, jakie powstają przy takich warunkach dofinansowania ze środków funduszu, są trzy:
    • organizator będzie zmuszony do obliczania kwoty, w jakiej finansuje operatora dla każdej z linii osobno, co przy przetargach albo zleceniach na sieć lub pakiety linii de facto nie jest praktykowane;
    • w związku z powyższym obliczenia te będą przerzucane na operatorów, a ci (szczególnie prywatni) mogą nie być chętni do dzielenia się informacjami o rzeczywistych kosztach na danej linii, w szczególności przy kontraktach, w których przychody z biletów są przychodami operatora;
    • ustawa posługuje się pojęciem „opłaty nie większej niż”, co oznacza, że nie gwarantuje kwoty 1,00 zł do każdego wozokilometra, w dalszej części przepisy obowiązujące do 2021 r. odsyłają bowiem do pozostałych przepisów projektu, które należy stosować „odpowiednio”; jest to sformułowanie stosowane nagminnie, gdy legislacja nie wie, jak opisać dany przypadek w sposób wyczerpujący, co niewątpliwie do końca 2021 r. będzie powodowało ryzyko prawne dla samorządów.

    Plany transportowe a wysokość pomocy

    Zgodnie z art. 9 ust. 1 projektu ustawy pekaesowej kwotę dopłaty do jednego wozokilometra ma ustalać wojewoda przez prostą relację kwoty przyznanej na dane województwo i liczby wozokilometrów zaplanowanych w planie transportowym województwa. Kwota ta nie może być jednak większa niż 1,00 zł do końca 2021 r. i 0,80 zł od 2022 r. i. Przy takim ujęciu przepisów suma pieniędzy może być znacząco niższa od tego, co zapisano w projekcie, bo będzie zależeć od tego, ile wozokilometrów zostanie ujętych w planie transportowym województwa. Dziś plany te uchwalane przez województwa nie przewidują praktycznie (z nielicznymi wyjątkami) zamawiania przez województwa przewozów autobusowych.

    dopłaty do jednego wozokilometra ma ustalać wojewoda przez prostą relację kwoty przyznanej na dane województwo i liczby wozokilometrów zaplanowanych w planie transportowym województwa
    Dla beneficjentów ustawy pekaesowej wbrew pozorom (przynajmniej do końca 2021 r.) to dobra wiadomość, nie ma bowiem ryzyka, że wymienione w projekcie kwoty ulegną zmniejszeniu. Ale gdy wejdzie w życie nowelizacja ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (i w tym zakresie odsyła do niej projekt ustawy pekaesowej), do planów wojewódzkich zostaną dodane przewozy gminne oraz powiatowe. Wtedy tych wozokilometrów zrobi się bardzo dużo, a to oznacza zmniejszenie kwoty dotacji.

    Umowy wieloletnie i rola wojewody

    Kolejną kwestią, z jaką w szczególności po 2021 r. będą musiały borykać się samorządy – organizatorzy publicznego transportu zbiorowego, są zasady wypłaty oraz rozliczania dopłaty do wozokilometra. Są one bowiem ujęte w okresach rocznych, podczas gdy większość umów o świadczenie usług publicznych w ramach publicznego transportu zbiorowego to umowy wieloletnie. Tym samym samorząd podpisując umowę z operatorem publicznego transportu zbiorowego będzie musiał zabezpieczyć swój budżet na wypadek braku dopłaty do wozokilometra w kolejnym roku budżetowym lub jej mniejszej wysokości.

    Zwłaszcza że w projekcie nie określono, czy w sytuacji wyczerpania puli środków wojewoda będzie odmawiał przyznania dopłaty, czy też wniosek odrzucał, czy może będzie odmawiał podpisania umowy. Co więcej, wojewoda ma zyskać niczym nieograniczoną możliwość weryfikacji wniosków składanych przez organizatorów i odsyłania ich w celu dokonania korekty. A to bez trybu odwoławczego może prowadzić do patologicznych zachowań.

    Kontrola i weryfikacja

    Wprowadzany system dopłat wymusza zastosowanie dodatkowego systemu kontrolnego, co wydaje się zbędnym dublowaniem funkcji już wykonywanych przez organizatorów publicznego transportu zbiorowego. Należy bowiem zauważyć, że każde środki finansowe przekazywane dotychczas przez organizatorów publicznego transportu zbiorowego na rzecz operatorów są środkami publicznymi i podlegają wszystkim regułom wydatkowym określonym w ustawie o finansach publicznych. Tym samym dwukrotna weryfikacja zadań użyteczności publicznej (pierwszej dokonuje już dziś organizator, płacąc za usługę, drugiej ma dokonywać wojewoda) wydaje się niepotrzebnym formalizmem.

    Obowiązki te powinny pozostać, tak jak dotychczas, na poziomie zamawiającego usługę i kontrolującego jej bieżącą realizację, tj. organizatora publicznego transportu zbiorowego. Dualizm może prowadzić do istnienia dwóch równoległych rzeczywistości, w których organizator będzie uznawał np. przewozy na danej linii za prawidłowo wykonane, a wojewoda nie, co na gruncie ustawy pekaesowej będzie skutkowało zwrotem dopłaty, a jednocześnie po stronie operatora będzie powodowało ryzyko nakładania np. kar umownych przez organizatora. Warto też zwrócić uwagę, że kontrola ma obejmować także samą umowę między organizatorem a operatorem, co wydaje się uprawnieniem niebezpiecznym dla stabilności prawnej zawartych umów i realizowanych na ich podstawie usług.

  • Biuletyn Komunikacji Miejskiej IGKM, nr 151

    Pracownicze Plany Kapitałowe (PPK) to rządowy projekt nowego systemu długoterminowego oszczędzania, który ma na celu podniesienie bezpieczeństwa i dodatkowego dochodu w okresie emerytalnym.

    Czytaj cały artykuł tutaj.

  • Pismo samorządu terytorialnego „Wspólnota”, nr 7 z 6 kwietnia 2019 r.

    Rząd przedstawił projekt ustawy o funduszu rozwoju przewozów autobusowych.

  • Dziennik Gazeta Prawna , 5 grudnia 2018 nr 236  (4886)

    Ceny energii elektrycznej, nawet w obecnej wysokości, nie przekładają się na rentowność inwestycji związanych z autobusami elektrycznymi w komunikacji miejskiej.

  • Biuletyn Komunikacji Miejskiej IGKM, nr 150

    W ramach załączonej analizy jej autor prezentuje najważniejsze projektowane zmiany w ustawie z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, których wprowadzenie będzie miało znaczenie dla organizacji, zarządzania i wykonywania publicznego transportu zbiorowego w ramach komunikacji miejskiej.

  • Biuletyn Komunikacji Miejskiej IGKM, Nr 149

    W perspektywie finansowej UE na lata 2014-2020 Polsce przyznano 82,3 mln euro na realizację polityki spójności . W dziedzinie transportu nacisk kładziony jest na przyjazność dla środowiska – oprócz rozwoju komunikacji szynowej, finansowane są także inne formy transportu niskoemisyjnego, jak autobusy elektryczne czy trolejbusy

  • Dziennik Gazeta Prawna, 11 lipca 2018, nr 133 

    Samorządy nie muszą już teraz wymieniać taboru komunikacji miejskiej na zeroemisyjny, ale powinny się zastanowić czy nie będzie to rozwiązanie konieczne

  • Biuletyn Komunikacji Miejskiej IGKM, Nr 148

    Czy warto stawiać na elektromobilność? Czy są z tego korzyści? Jeśli tak, to jakie? Na te i inne pytania powinna odpowiedzieć analiza kosztów i korzyści z wykorzystania autobusów zeroemisyjnych

    Analiza taka stała się wymogiem prawnym przewidzianym przepisami ustawy z dnia 11 stycznia 2018r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych, co oznacza, iż zanim zdecydujemy się na wdrożenie elektrycznej rewolucji w taborze komunikacji miejskiej, powinniśmy dokonać stosownej analizy.

    Czytaj cały artykuł tutaj

  • Biuletyn Komunikacji Miejskiej IGKM, Nr 147

    W dniu 23.02.2018 r. IGKM otrzymała datowany na dzień 16.02.2018 r. rządowy projekt zmiany ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.

  • Biuletyn Komunikacji Miejskiej IGKM, Nr 147

    W dniu 5 lutego 2018 r. Prezydent RP podpisał ustawę o elektromobilności i paliwach alternatywnych, która stanowi ważny punkt na drodze do wprowadzenia na terenie kraju niskoemisyjnego transportu zarówno indywidualnego, jak i zbiorowego. Konieczność uchwalenia ustawy to wyraz zarówno implementacji prawa europejskiego, jak również potrzeba odpowiedniego uregulowania rynku paliw alternatywnych w Polsce.

  • Biuletyn Komunikacji Miejskiej IGKM, Nr 146

    eszły w życie przepisy determinujące odmienne podejście do szacowania wartości udziałów lub akcji przedsiębiorstwa należącego do jednostki samorządu terytorialnego w celu oceny wpływu dokonanego aportu na wysokość należnej rekompensaty. Wprowadzone zmiany przekładają się na konieczność zastosowania wyceny spółki komunalnej jak najbardziej zbliżonej do wartości rynkowej.

  • Pismo Samorządu Terytorialnego WSPÓLNOTA, nr 9/1223

    Problematyka rozwoju elektromobilności i poszukiwania alternatywnych źródeł zasilania jest podnoszona przez wiele środowisk. Wynika to z wieloaspektowości przedsięwzięcia, wielu beneficjentów zmian i różnorodności potencjalnych korzyści oraz zagrożeń.

  • Biuletyn Komunikacji Miejskiej IGKM, Nr 144

    Polityka parkingowa prowadzona w większych miastach, zarówno Polski, jak i Europy Zachodniej, jest narzędziem wdrażania zrównoważonej mobilności, której podstawowym celem jest zwiększenie udziału podróży niesamochodowych w ogólnej liczbie podróży miejskich, przy jak najmniejszej uciążliwości dla środowiska naturalnego.

  • Biuletyn Komunikacji Miejskiej IGKM, Nr 143

    W niniejszym artykule zaprezentowano opis rozwiązań organizacji planowanego węzła komunikacji miejskiej w Ostrowie Wielkopolskim, w tym trzy możliwości realizacyjne projektu, które przygotował zespół inżynierów – specjalistów ds. publicznego transportu zbiorowego Refunda Sp. z o.o. na zlecenie Urzędu Miasta w Ostrowie Wielkopolskim

  • Przegląd Komunalny, nr 11/2015

    Pytanie takie niezmiennie zadają sobie włodarze miast i ich skarbnicy, w szczególności w okresie jesiennym, gdy nadchodzi pora planowania budżetów gmin na kolejny rok. Artykuł ten jest okładkowym tematem wydania tego numeru PK. Zachęcamy zatem do lektury!

  • Biuletyn Komunikacji Miejskiej IGKM, nr 138, listopad 2015

    Treść artykułu porusza kwestię planowania i organizowania transportu zbiorowego podmiejskiego lub aglomeracyjnego na bazie współpracy gmin, powiatów i operatorów

  • Przegląd Komunalny nr 11/2014

    Czy bez badań marketingowych da się obecnie racjonalnie planować i organizować publiczny transport zbiorowy? Warto przynajmniej wziąć takie badanie pod rozwagę, bowiem rzetelnie i cyklicznie przeprowadzane analizy mogą istotnie przyczynić się do usprawnienia funkcjonowania komunikacji publicznej na danym terenie.

  • Przegląd Komunalny nr 06/2015

    System różnicowania stawek za korzystanie z przystanków w środowisku przewoźników budzi sporo kontrowersji, a samorządom przysparza problemów w warstwie interpretacji przepisów. Czy jest szansa na rozwiązanie zadowalające wszystkie strony? W wyroku z 17 lutego 2015 r. (sygn. akt II GSK 2489/13) Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) uznał, że opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych powinny być różne, zależnie od wielkości korzystających z nich pojazdów. Innymi słowy, uchwalane do tej pory stawki opłat w wersji „równej dla wszystkich” skład orzekający uznał za dyskryminujące dla przewoźników dysponujących mniejszym taborem. Można się zastanawiać, czy rzeczywiście w tym wypadku istnieje uzasadnienie różnicowania stawek opłat za korzystanie z nich i czy powinno się to odbywać wg kryterium jego wielkości i pojemności.